《年金改革》--他山之石

從智利的年金監管制度來看看我國的問題

吳南嬿 綜合整理

    由於少子化、人口老化以及長壽等原因，各國紛紛推動年金改革，而其中一個改

革重點就是將年金制度改為儲金制，一方面用提撥（強迫儲蓄）加上投資收益來存

退休老本，以自給自足的方式支付退休給付，另一方面，將退休基金與政府財政切

開，不影響政府的財政運作。

    智利在1981年前，就已經推動儲金制的退休制度，但是，由於政府不僅運作基金

績效不彰，還挪用基金盈餘，將其用來改善退休待遇或彌補公共赤字。錯失1960

~1980年期間能大量累積退休基金的大好時機。隨著這群大量的勞動人口逐漸老去，

退休給付大幅增加，再加上基金運作績效不彰，投資收益率很低，甚至低到等於零

。接下來退休金的給付責任勢必由政府承擔，也會對公共財源造成大量的負擔。

    為了解決退休金的問題，智利於1981年實施新的基金制度。在基金運作方面，智

利政府將基金獨立出來，存入「養老基金管理公司」。這是一個獨立的機構，政府

只負監督之責和基金的擔保責任。換言之，政府不能像1981年並那樣挪用基金盈餘

來處理自己的財政問題。

    那麼，智利有沒有像我國一樣出現有人橫跨新舊制的問題呢？答案是：沒有。因

為智利只規範首次進入勞動力市場者加入新制度，至於原本已在舊制度者，智利政

府給他們選擇的權利。也就是說，如果他們選擇留在舊制度，之後所有的支出都由

政府買單，若他們選擇加入新制度，政府會結算他們的舊制度年資，用「認可」債

券或退休債券作為補償，到他們退休時再加進他們的退休金中。這種債券不僅會對

通貨膨脹做調整，也會每年按照4%的實際利率升值。儘管選擇留在舊制度的人和兌

現認可/退休債券時會對國庫造成負擔，但是這種負擔大約會在2030年結束。

    智利的新退休制度的關鍵重點當然是監管制度和投資績效的提升。當初智利政府

在成立新基金時，預設的基金收益率為年平均真實收益率4%，也就是說，在扣除通

貨膨脹率之後還要有4%。由於智利實施的是確定提撥制，所以可以有不同的基金可

供參與者選擇。不過，在1981年剛成立時，只有一種具中等風險的C類基金。這支基

金在智利政府的良好監督下，30年的年平均真實收益率高達9%，遠遠超過當初預設

的4%。讓我們看看它的表現：

    到2002年9月時，才再增加另外四類基金，分別為A類基金（最高風險）、B類基

金（高風險）、D類基金（保守）、E類基金（最保守）。自成立以來，這五支基

金的表現相當亮麗，讓我們來看看它的表現：

    上圖是智利的五支基金於2009年5月~2010年4月的投資績效表現圖。從圖中可

以看到，就算是最保守的E類基金，其投資績效也高達5.34%，A類基金的投資收益率

更高達35.42%.

    當然，有投資就會有風險，遇到大環境不好的時候（如：2008年金融大海嘯），

不同的基金會承擔不同程度的風險。如下圖：

    不過，若是以長期來看，智利在監管和投資收益的部份，表現得很亮麗。下圖為2002年9月自其他四類基金成來以來的表現：

    從上圖中可以看出，在這八年中，連最保守E類基金的年平均真實收益率都接近智利政府所訂定的4%。

    智利退休基金的優異表現，不僅讓人民的退休保障大幅提升，也對國家經濟產生很大的幫助，讓我們看看下圖：

    從上面這張圖可以看到，在1981年時，智利退休基金的規模只佔GDP的1%，到

2009年時，其已佔GDP的65%。在提升智利的經濟上，扮演重要的角色。

    從智利的經驗可以發現：

1、智利1981年前的年金政策之所以無法維持，政府未善盡監管之責導致基金運作不

彰是關鍵。

2、當智利政府在執行年金改革時，並未以退休基金難以維持或財政困難之名來改變

政府給舊制參與者的承諾。他們讓舊制的參與者自行選擇是否要轉換到新制度。

3、對於想要繼續留在舊制者，其後續退休給付政府完全負責。

4、對於願意轉換到新制者，智利政府會結算舊制年資並予以補償。

5、沒有人會出現橫跨新舊制的狀況。

6、將退休基金完全獨立出去，政府只負監督及擔保責任。

7、智利政府對於基金的投資績效是很明確的，就是真實收益率4%。

8、當政府不再干預基金的經營且用心監督之下，退休基金投資績效不僅大幅提升，而且表現亮麗。

    從智利經驗回頭看看我們自己的年金改革，讓人感嘆不已。我國退休基金的問題

與1981年前的智利有諸多雷同之處。我國退休基金的運作不獨立，基金的投資績效

也十分糟糕，但解決問題的過程與態度卻與智利大不相同。智利的年金改革，讓我

們看到一個負責任、有擔當、思慮周延、讓人民共好的政府。而我國呢？從年金改

革開始，挑弄族群和世代鬥爭的狀況不斷，搞得整個社會紛紛擾擾。在退休基金投

資績效過低的部份，更是鮮少看到檢討。

    期待智利的年金改革經驗能夠給我們一記警鐘，讓我們看到成功改革者所具備的

態度。我們更期待未來的年金改革能以退休基金的資優生為師，學習他們處理年金

改革的態度，才能讓我國的年金制度穩定，讓世代遠離紛擾，安享晚年。

參考資料：

Jose Luis Escriva等著，拉美養老金改革：面臨的平衡與挑戰。